导读：2024年全国两会传递出以新质生产力更好推动高质量发展的强烈信号，“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”位列2024年政府工作任务首位。自2023年9月被首次提出，到12月写进中央经济工作会议，新质生产力热度不断攀升，首次被写入政府工作报告便跻身政府工作十大任务之首，体现了政府对当前经济形势的深刻洞察和对未来发展趋势的敏锐把握。

本文将通过对近十年政府工作报告的梳理，分析新质生产力提出的背景和必要性，并对未来发展新质生产力背景下的产业发展热点进行探索，研究营商环境的着力方向，以期为读者提供参考。

关键词：新质生产力、产业发展热点、营商环境

一、发展新质生产力提出的背景

国家政策持续发力，制造业作为国民经济的基石地位牢不可破。制造业作为国家经济发展的基石，对于经济增长、就业创造、技术创新和国际贸易都起到了重要的推动作用。纵观近10年国务院《政府工作报告》中的工作任务，以实体经济为核心、坚持创新驱动、构建现代化产业体系是我国一以贯之的发展战略。供给侧结构性改革、构建现代化经济体系、构建国内国外双循环新格局、全面推进中国式现代化，中国的高质量发展之路一步一步走实走深，制造业在每个阶段都发挥了重要的载体支撑作用。截至目前，中国是全世界唯一拥有联合国产业分类中所列全部工业门类的国家，在全球500种主要工业产品中，有四成以上产品的产量位居全球第一，个人计算机、手机、太阳能电池板等一批重要产品产量占全球一半以上，制造业规模占全球比重超过30%。全国制造业增加值从2012年的16.98万亿元增加到2023年的39.91万亿元，在国民经济中的支撑作用愈加凸显。

图 1 近十年政府工作报告产业发展任务梳理

图 2 2012年-2023年中国制造业增加值（单位：万亿元人民币）

数据来源：历年国民经济和社会发展统计公报

增速放缓传统产业占比超八成，制造业面临艰巨挑战。自我国发展进入新常态阶段以来，制造业对国民经济的拉动作用逐渐降低。2012年，我国国民生产总值增长率首次低于8%，之后增速继续下降，宏观经济增速下降的情况下，制造业增加值增长率也明显下降。尽管制造业增加值增长率与国民生产总值增长率的变化不完全同步，不能简单以经济总量增速下降为依据判断制造业的发展前景，但经济总量增速的降低必然同时在供给端和需求端对制造业向高质量转型带来压力。近几年，受疫情、地缘政治等多重因素影响，全球产业链供应链加速调整，“友岸外包”“制造业回流”等趋势抬头，对以实体经济为核心的中国经济发展提出了严峻考验。传统产业在我国制造业中占比超80%，是现代化产业体系的基底，关系经济发展和国计民生，是我国保持全球第一制造业大国地位的基本盘，不能把传统产业当成“低端产业”简单退出，加快推动制造业向更高能级跃迁刻不容缓。

图 3 2012年-2023年中国GDP及工业增加值增速

数据来源：历年国民经济和社会发展统计公报

“卡脖子”问题依然存在，制造业发展水平与构建现代化产业体系要求之间存在差距。我国制造业整体仍是以中低端为主，发展不平衡不充分问题突出，推进高质量发展还有许多卡点瓶颈。我国研发投入大大增长，但研发强度与制造强国存在差距，同时创新政策体系不完善问题突出，科技创新能力总体大而不强，高技术制造业的研发投入强度仅相当于美国中低技术行业的研发投入强度水平，受成果转化体制不顺影响，研发投入的经济效益不显著。我国正处在人口优势向人力资源优势的转化过程中，发展制造业所需的专业人才供需缺口巨大，且存在大量人力资本流向非实体经济领域的现象。部分行业的关键设备、核心零部件、生产技术严重依赖国外，在全球价值链中缺少话语权，光刻机、高精度芯片、操作系统、创新药研发工具等领域成为“卡脖子”风险的重灾区。在未来一段时期，制造业向高质量发展转型将面临旧动能消退、新动能乏力的巨大挑战。

数字经济加速产业链垂直整合，为新质生产力的发展提供了优良沃土。当前，以数字经济为引领的新一轮科技革命和产业变革孕育兴起，跨领域技术深度交叉融合，必将加速产业链的垂直整合推动优化资源配置并突破产出边界，推动技术创新呈现群发性、多样化的突破态势，实现生产力质的提升。中国制造“新三样”（电动载人汽车、锂离子蓄电池和太阳能蓄电池）的亮眼表现，就是通过产业链垂直优化整合不断放大技术创新的点的突破，构筑了竞争新优势。2023年“新三样”合计出口首次突破万亿元，比上年增长29.9%，高于整个出口增速29.3个百分点，更是推动中国稳居全球汽车制造和太阳能装机容量第一大国，令世人对“中国制造”刮目相看。

二、发展新质生产力背景下的产业发展热点

新动能大致有三：传统产业和新赛道相结合而成、新赛道上新形成、传统产业升级而成，在产业发展中培育新质生产力，强调以产业升级为方向，以战略性新兴产业、未来产业为主阵地，扩规模、提效率、升品质、增活力、强韧性。因此，新质生产力带来的产业热点包括传统产业大力拥抱的人工智能、商业航天和低空经济等新赛道、新技术新材料推动的产业绿色化转型升级等。

“人工智能+”。人工智能是一场工业革命级别的创新，它会重塑每一个行业、每一个领域，会对我国数字经济的发展带来巨大的推动。“人工智能+”上升为一种行动，凸显了国家对人工智能领域发展的高度重视和坚定决心，意味着国家将加强顶层设计，加快形成以人工智能为引擎的新质生产力。“人工智能+”行动计划的开展，将为我国人工智能产业进一步发展提供强有力的政策支持，有助于提升我国在全球人工智能领域的竞争力和影响力，打造具有国际竞争力的数字产业集群，推动我国数字经济的高质量发展。未来，产业政策将更多倾向于支持应用场景的创新和推广，加速数字经济与实体经济的融合。

商业航天。作为新质生产力的代表领域之一，商业航天首次进入政府工作报告。经过近几年的快速发展，商业航天呈现出发展潜力大、市场规模广、增长速度快的特点，具有良好广阔的发展机遇。商业航天是技术迭代快、经济效益高、产业协同强的航天新业态，可有效推动建设“天地空一体化”网络布局，带动信息技术、高端制造、新能源、新材料等高精尖技术产业发展。未来，产业政策支持将更关注卫星应用和航天技术的转移转化，提高产业的商用水平和规模。

低空经济。自2010年8月《关于深化我国低空空域管理改革的意见》拉开我国低空空域管理改革的序幕，低空经济经过10年的探索发展，于2021年首次被写入国家规划[ 《国家综合立体交通网络规划纲要（2021-2035年）》]，迎来快速发展期，2023年中国低空经济规模超过5000亿元[ 国新办新闻发布会，2024.2.28。]。低空经济已成为培育发展新动能的重要方向，2024年两会政府工作报告首次将低空经济定义为增长引擎，各地方政府也高度重视，北京、重庆、广东等18个省市将低空经济有关内容写入2024年政府工作报告。作为新质生产力的代表之一，低空经济能够赋能千行百业，有利于带动新一轮的产业集群发展，成为经济增长新的重要引擎。未来产业政策除了继续推动低空飞行器在国防军事、公共服务、警务安防等领域的应用外，将加快推动以城市末端配送、紧急医疗服务、城际空中快递、乡村物流等为主的低空无人载物货运，提高要素配置效率。

新型储能。目前，在我国建设新型能源体系的过程中，可再生能源（风电、光伏）产出过剩与储能成本较高的矛盾较为突出，新型储能成本在某些情况下高于火电，导致火电仍在我国能源体系中起着支撑作用。在我国将坚持新发展理念的大背景下，可以预见未来产业政策将进一步加强对新型储能技术和材料研发应用的支持力度，加快推广可再生能源的应用场景，夯实新型能源体系建设根基，支撑我国社会经济高质量发展。

未来产业。除了上述列出的产业热点外，类脑智能、量子信息等具备原创性但现阶段市场规模较小、发展方向仍在探索中的未来产业也将成为国家的培育重点。因为这类产业处在萌芽发展阶段，政策支持将更多倾向于创新人才的培养和创新环境的优化。各地政府应加大对这类在发展中的产业、细分产业和跨领域产业的关注力度，因地制宜，培育新的“新三样”。

三、优化营商环境激活新质生产力内生动力

在实际的招商工作中，许多企业在落户选址时，宁可用更高的土地成本、人力成本去换良好的营商环境，而不愿意拿着补贴和优惠去营商环境相对滞后的地区。营商环境是培育新质生产力的“必答题”，在今年的政府工作报告中，营商环境被视为坚定不移深化改革、增强发展内生动力的重要抓手。

鼓励科技创新，创造更加开放和包容的环境。科技创新是培育新质生产力的源动力，需要经济、技术的支持，更需要社会组织与制度、文化等方面的支持，让人才勇于创新、敢于创新。SpaceX（太空探索技术公司）的成功，除了对创新的坚持外，敢于“容错”的整体环境发挥了巨大的作用。如在试验失败以后更多关注于失败原因的调查与改正，很少渲染某人会因此而受到的处罚，政府也没有进行追责和取消订单，SpaceX的工程师在这种比较宽松的环境下可以不停地测试直至找到想要的结果。我国发展新质生产力应在相关法令法规中进一步细分创新过程中所发生失败失误的性质，对于因敢于创新而出现过失的责任人予以一定的宽容和保护，从法理上减少创新者的后顾之忧，维护和提高整个行业在创新攻关以及实践中的积极性。

保护创新源动力，打造公平公正法治化市场环境。公平公正的法治环境是新质生产力发展最重要的营商环境，必须强化市场主体契约意识、规则意识、风险意识，维护交易安全，积极回应新技术、新业态、新模式知识产权保护需求，充分发挥惩罚性赔偿制度功能，提高侵权代价、降低维权成本，全面保护创新主体的合法权益。

把握数字经济浪潮，打造便捷高效政务环境。重视利用数据这一新型生产要素，紧抓“人工智能+”战略机遇，加快数据与土地、金融等传统要素的融合创新，以提高政务流程效率为主要抓手和切入点，全面提升要素资源的配置效率，降低企业非生产活动的时间成本和人力成本，提升企业获得感。

加强政策支持力度，激发中小企业发展活力。中小企业是国民经济的重要组成部分，也是发展活力的重要源泉。当前，受多重因素冲击，中小企业普遍承压前行，发展意愿、发展投入、发展成效等受到一定影响。要深入了解中小微企业最具体最现实的需求，以精准解渴的产业政策、金融政策、税收政策组合拳，打通企业发展中的堵点，为中小企业营造宽容活跃的友好型营商环境。