导读：生态环境部于2024年2月对生态文明建设示范区建设指标进行了大幅调整和更新，相较同期废止的2019年9月的建设指标，更改指标在90%以上。本次修编调减了指标数量，指出了生态文明建设下一步的重点工作、明确了市县不同类型地区生态文明建设的工作重点、删减了生态文明建设整体完成度较高的工作，为地方积极开展作为美丽中国建设细胞工程的生态文明建设示范区建设提供了明确的指引导向。民生智库就指标更新情况进行解读，为市级、县级地区对标对表加快生态文明示范建设提供建议。

关键词：生态文明建设示范区、践行习近平生态文明思想、指标对比

一、《建设指标》总体要求：一升两降，重点突出

一升：约束性指标数量大幅上升，以指标为导向日趋严格

从总体要求上看，新版指标约束性指标数量和占比大幅提升。2024年市级、县级一级指标中约束性指标占比较2019年分别提升17.2%和27.6%，二级指标中约束性指标占比上升更为明显。这要求各地区在生态文明建设中强化指标导向的意识，有关责任单位要时刻跟踪、紧盯生态文明建设各项指标，遵循不能等、不能靠的原则狠抓落实，主动作为、勇于担当。

表一 2019年与2024年市县不同类型指标数量对比表

两降：指标总数有所下降，鼓励积极开展生态文明建设；共有指标大幅下降，生态文明建设工作侧重不同

指标总量有所下降。从指标总数上来看，2024年县级、市级指标数量均较2019年有所下降，这与《生态文明建设示范区管理规程》鼓励各地区积极开展生态文明建设的导向相同，旨在以高品质生态环境促进高质量发展。

图一 2019年与2024年县、市一级指标类型变化情况对比图

市县共有指标大幅下降。从指标类型变化情况上看，县级、市级共有指标数量的大幅下降，体现了对不同类型地区生态文明建设工作重点的差异化要求。差异化指标主要集中在生态经济、生态文明制度等领域，在节能减排降碳增效、资源节约集约等方面，市级指标更侧重能源消费强度和总量双控制度的落实情况，县级指标更侧重农业、工业节能降耗的落实情况。在对生态文化和生态文明制度建设领域的工作要求上，市级地区的指标要求较高于县级地区，突出市级指标的引领作用。

二、“市级指标”达标建议

1、明确生态环境类指标要求，重点由“达标”转为“改善”

“生态安全”领域无疑仍是生态文明建设工作的重中之重，新版市级指标对“生态安全”领域中“环境质量改善”与“生态质量提升”这两部分生态环境类任务的指标进行修改，修改后的指标算法更加明确具体，减少争议的可能，指标要求也由“达标”优化为“改善”。

如2019年“PM2.5浓度下降幅度”等三项以“浓度下降/提高幅度”为核算方式的指标，修改为2024年“PM2.5浓度”等以“浓度”为要求，更便于核算的指标；其指标值也由“完成上级规定的考核任务；保持稳定或持续改善”修改为“完成上级规定的考核任务，且≤25μg/m³或持续下降”。

针对环境较好的地区，在完成规定考核任务的同时，可以选择“PM2.5浓度≤25μg/m³”作为指标值；而对于生态环境稍差的地区，在完成规定考核任务的同时，可以选择“PM2.5浓度持续下降”作为指标值。这类生态环境类任务的指标修改，令相应工作在执行过程中，更具有可操作性，同时也激励了生态环境质量不同的地区，积极开展生态环境保护，改善区域生态环境。

2、强化“生态经济”领域工作引领，落实节能减排降碳增效

新版市级指标对“生态经济”领域相关任务及指标进行了大幅调整，仅保留2项相关指标，更新了6项，与此同时，新增“节能减排降碳增效”任务工作要求，下设5项二级指标，强化了指标引领。从指标设置来看，“市级指标”对“生态经济”领域要求多以“单位/万元GDP能耗/水耗/CO₂排放量/建设用地面积下降率”作为衡量标准，对于部分处于建设期的城市，指标达标难度较大。

表二 2019年与2024年《生态文明建设示范区（市）建设指标》变化情况表

新版市级指标要求严格落实节能减排降碳增效工作，新增“非化石能源占能源消费总量比重、全国碳排放权交易市场履约完成率、主要污染物排放重点工程减排量”三项指标，要求开展生态文明示范区建设的地区，在工作中积极落实党的二十大和二十届二中全会精神，紧密结合中共中央、国务院《关于全面推进美丽中国建设的意见》中为推进美丽中国建设作出系统部署。

3、完善生态文明建设体制机制保障，发挥市级示范带头作用

习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。“生态文明制度”领域作为2024年《建设指标》更新中唯一新增的领域，其重要程度可见一斑。2024年“市级指标”中，“生态文明制度”领域指标包含“生态环境信息公开率、生态环境分区管控体系、生态环境损害赔偿、生态保护补偿制度”等四项指标（其中”生态保护补偿制度”在2024年《生态文明建设示范区（市）建设指标》被分在“参考性指标”类目下），“县级指标”仅包含“生态环境信息公开率”一项。要求各地区尤其是市级地区围绕生态文明体制机制改革和创新积极探索，在着力完善部门协同机制、健全区域联动机制、大力推进市场机制等方面，不断加强法治和制度建设。

三、“县级指标”达标建议

1、紧抓指标简化创建机遇，积极开展生态文明示范创建

2024年“县级指标”优化调整后，指标数量大幅减少，二级指标数量由2019年的44项减少至31项，指标数量减少30%。删除了生态安全、生态经济等领域较难实现或者已经基本完成的指标共计28项，很大程度上降低了县级地区生态文明建设示范区的达标难度，减轻了县级地区生态文明建设的工作繁琐程度，鼓励县级地区积极开展生态文明建设。

表三 2019年与2024年《生态文明建设示范区（县）建设指标》变化情况表

2、落实农业农村生态环境保护工作，扎实推进农业绿色发展

2024年“县级指标”在农业农村相关指标上有了大量更新和优化，调整后的与农业农村相关的一级指标共7项，占“县级指标”总数的28%。农业农村相关指标的更新，响应了2024年中央一号文件《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》，将县级地区农业农村相关工作重点集中在坚持不懈夯实农业基础，推进乡村全面振兴上。新增“受污染耕地安全利用率、农田灌溉水有效利用系数、农村生活污水治理（管控）率、规模以下畜禽粪污集中收运利用体系、耕地土壤有机质含量”等指标。要求县级地区扎实推进农业绿色发展重大行动，切实保障化肥减量增效、畜禽粪污资源化利用、秸秆综合利用等农业绿色发展重大行动落地生效，同时也对减少农业面源污染、提升资源利用率等工作有了更量化更具体的要求。

四、民生智库建议：摸清底数、严格责任、压实工作、健全机制

1、尽快摸清指标底数，狠抓指标达标难点痛点

各级地区应尽快依据2024年新版《生态文明建设示范区建设指标》，明确指标责任单位，摸清区域指标底数，厘清指标达标难点与痛点。

对于目前已经获得“国家生态文明建设示范区”授牌的地区，依据《管理规程》，建设指标发生调整的情况，按现行建设指标进行自评估，应尽快对标对表，梳理佐证材料，明确指标完成情况，并于2024年5月底前在生态文明示范建设管理平台填报。

对于暂未获得授牌的地区，应按照最新《建设指标》，及时更新或修编《生态文明建设规划》，制定落实指标达标年度工作方案。对于调整后达标难度较大的指标，应明确指标责任单位，确定上级主管部门规定的考核任务，分解工作任务，狠抓指标达标难点痛点，制定年度指标值，定期调度相关工作，积极推进指标达标工作落实。

2、市级指标为指引，县级地区工作不可松懈

虽然从指标数量和达标难度上看，此次建设指标修改后，市级地区指标达标难度远高于县级地区，但是此次更新的指标并不涉及新增工作内容，也就是说只是通过指标对工作进行评价和考核，引导地区提高工作效率、提升工作效能、提增工作效益。县级地区也应以市级指标为指引，加强生态经济、生态文明制度等领域的建设，不可只局限于25项指标达标建设。

3、删减指标不等于删减工作任务，仍需压实基础工作

2019年《建设指标》中被删减的指标，尤其是“目标责任落实、生活方式绿色化”等工作任务中如“依法开展规划环境影响评价、河长制、政府绿色采购比例、党政领导干部参加生态文明培训的人数比例”等多项指标的删减只是表明目前全国范围内，这类基础工作完成情况较好，指标达标概率较高，并不代表对相应基础工作的删减。各级地方政府依然需要强化生态文明建设基础工作落实，严格执行相关法律法规，扎实推进深入打好污染防治攻坚战等重点工作。

4、严格落实目标责任，建立健全生态文明长效机制

生态文明建设应贯彻党中央关于生态环境保护的总体要求，实行生态环境保护党政同责、一岗双责，落实党政领导干部生态环境损害责任追究制度、领导干部自然资源资产离任审计制度，严格目标责任制度。还需完善生态文明统筹协调机制、健全生态文明建设的市场机制、完善生态文明法治建设，建立健全可以实现把生态文明建设转化为全体人民自觉行动的生态文明长效机制。

注：

1、《建设指标》：本文将《生态文明建设示范区（市）建设指标》（2024年）（简称新版市级指标）（县级指标同理）。按照“适用范围”将《国家生态文明建设示范市县建设指标》（2019年）（简称2019年《建设指标》）拆分为2019年“市级指标”和2019年“县级指标”。

2、一级指标：为便于统计理解：本文遵循《生态文明建设示范区（市）建设指标》《生态文明建设示范区（县）建设指标》（2024年）指标序号为一级指标，将一级指标下设的两项分项指标归为二级指标。如：“环境空气质量”为一项一级指标，其下设“优良天数比例”和“PM2.5浓度”为两项二级指标。一级指标下没有二级指标的，其本身也为二级指标。

3、市级指标：为完善分析统计，以下分析均以二级指标为分析依据。

参考文献：

[1]关于印发《生态文明建设示范区（市）建设指标》《生态文明建设示范区（县）建设指标》《生态文明建设示范区管理规程》《“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设管理规程》的通知（环办生态〔2024〕4号）

[2]关于印发《国家生态文明建设示范市县建设指标》《国家生态文明建设示范市县管理规程》和《“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设管理规程（试行）》的通知（环生态〔2019〕76号）

[3]高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗--在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）习近平

[4]《中共中央 国务院 关于全面推进美丽中国建设的意见》

[5]《中共中央 国务院 关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》

[6]孙金龙、黄润秋：全面推进美丽中国建设 加快推进人与自然和谐共生的现代化