导读：基层强则国家强，基层安则天下安。社区是城市居民日常生活的基本单元，也是城市建设和治理的基本单元，在全面建设社会主义现代化国家进程中，提高完整社区建设水平和治理能力尤为重要。党的十八大以来，住房建设工作重心逐步开始从“好房子”转向“好社区”。推动完整社区建设，是贯彻落实习近平总书记重要指示要求，践行人民城市建设理念，提升人民生活品质的重要举措，是实施城市更新行动、推动城市高质量发展的重要内容。

关键词：完整社区、政策梳理、精细化管理

完整社区建设是贯彻落实习近平总书记关于更好为社区居民提供精准化、精细化服务的重要指示精神的重要实践，2020年7月，国务院办公厅出台的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》首次明确提出完整社区的建设目标。相关数据显示，2023年全国完整社区建设完成投资近40亿元。2024年我国还将继续建设一批完整社区，与城市体检相结合，重点在于补齐“一老一幼”等设施短板，加强无障碍的环境建设和适老化的改造，打造一批儿童友好的空间建设样板，持续推进完整社区建设。

一、完整社区政策分析：三大变化

解决城市治理“最后一公里”问题的核心在居住社区，自2020年以来，国家层面连续4年都有完整社区相关政策文件出台，持续的政策供给下，完整社区建设的路径愈加清晰，推动居住社区精细化管理的实践愈加深入。

（一）从宽领域协同到精准聚焦合力

2020年8月，住建部等13部门联合印发了《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》（以下简称《意见》），《意见》强调通过建立部门协同机制，将涉及居住社区建设的各类资源、资金和力量进行统筹整合，意在明确筹划和落实有序、有效的系列行动支撑，是补好补足居住社区建设短板的关键。2022年，完整社区试点创建工作，以“居民有需求、社区有服务”为重心，由住建部和民政部合力牵头落实试点任务，任务内容更加具体。2023年，完整社区试点创建工作，从任务要求来看，强调了从软、硬两个环境聚合力，将有关事项明确到7个部门。

表1：完整社区国家部委政策文件

（二）从关注基础现状到解决诉求热盼

完整社区建设工作重点层层深入，2020年以建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区为目标，以完善居住社区配套设施为着力点，大力开展居住社区建设补短板行动；2022年提出聚焦群众关切的“一老一小”设施建设，聚焦为民、便民、安民服务，围绕“完善社区服务设施、打造宜居生活环境、推进智能化服务、健全社区治理机制”四个方面开展试点工作；2023年决定在106个社区开展完整社区建设试点，以“健全试点工作机制、解决群众急难愁盼问题、加强全过程指导评估”三个方面开展试点工作。摸清居民的需求，分清轻重缓急，解决老百姓急、难、愁、盼的问题成为完整居住社区建设当务之急。

（三）从建设标准到全过程指导评估

完整社区建设是在微观层面完善和优化城市功能的重要途径，根据《完整居住社区建设标准（试行）》，完善居民社区建设包括了基础公共服务设施齐全、便民商业服务设施完善、市政生活配套设施健全、公共活动空间丰富、物业管理服务全面覆盖、社会管理机构完善等六个重大目标，各个目标都包括了具体的创建内容，共有二十条。在标准化推进的基础上，试点工作落地生效情况如何？2023年完整社区创建要求首次提出，“加强全过程指导评估”，要求通过对试点工作的调研指导和跟踪评估，做好试点工作的宣传引导，总结推广试点工作的好经验好做法。

二、完整社区建设面临难点

当前，完整社区建设存在一些问题，比如社区服务设施不完善、缺少智能化服务、生活环境有待提升、社区治理机制不健全等（具体问题可见下图1）。这些问题反映了完整社区建设工作中的一些突出难点。

（一）摸清、摸准居民需求难

推进完整居住社区建设首先在于补短板，聚焦居民生活需求，通过专项体检发现社区存在的问题，完整社区建设缺什么补什么。因此完整社区建设需要居民的积极参与和支持，然而，由于各种原因（如居民需求差异大、个体对社区事务的冷漠态度等），居民的参与度可能不高，难以摸清楚居民真正的急难愁盼是什么，可能令建设与居民需求的匹配度不高，甚至可能影响项目的顺利实施。

（二）健全社区治理机制难

社区治理机制强调政府、社区居民、社区组织、物业管理等多方参与，建立多元化的社区治理结构。在建设社区的过程中，需要平衡政府、开发商、居民等多方的利益。如何在满足各方需求的同时确保社区建设的整体利益是一个难点。鼓励居民积极参与社区建设和管理，增强他们的自治意识和责任感是一个挑战。如何有效引导和激发居民的参与热情，是完整社区建设中需要解决的难题。如何建立健全的管理体系、提高社区综合治理能力，亟需深度思考。

（三）最大化实现空间利用难

完整社区在空间利用方面存在的问题主要有空间规划不合理、公共空间利用效率低下等。一些老旧社区在初期建设时并未充分考虑到未来的发展需求，导致空间布局不合理，功能区域划分不清晰。社区空间中呈现出一些区域过于拥挤，另一些区域存在空间闲置；一部分公共空间如公园、广场等，并未得到充分利用等情况，公共空间利用效率偏低。社区空间如何进行统筹规划，从而实现空间利用最大化，给居民带来更好的居住体验，为规划、建设、运营管理各方提出了挑战。

（四）实现可持续运营难

完整社区建设完成后，管理和运营是一个长期而复杂的任务。完整社区建设涉及众多公共设施和服务的建设，如社区活动中心、卫生服务站、幼儿园等，且设施设备的维护要形成长期可持续的服务，均需要大量且持续的资金投入。在财政资金吃紧情况下，如何筹措足够资金成为一大难题。

图1：完整社区建设现状问题

三、完整社区建设的思考与实践案例

（一）城市更新之于完整社区建设

完整社区和城市更新是相互关联、相互促进的。通过完整社区建设，可以提升社区的韧性和可持续性，为城市更新提供长期发展的支撑。城市更新项目的实施可以改善社区的基础设施、环境质量和公共服务水平，提升社区居民的生活品质和幸福感。

在试点探索中，许多城市结合城市更新、老旧小区改造等，推进完整社区建设收效明显。其中，重庆市以社区为单元推动城市有机更新与品质提升，确立“建机制、摸家底、立标准、强示范”四步工作法，实施“新建项目+完整社区”“片区更新+完整社区”“老旧小区改造+完整社区”“城市体检+完整社区”等举措，完整社区建设试点实现良好开局。

（二）城市体检之于完整社区建设

城市体检结果反映了城市的整体发展水平和问题所在，对完整社区的可持续发展具有指导作用。通过分析城市体检结果，可以识别出城市发展中的问题和挑战，为完整社区的规划和发展提供参考和借鉴。

自2024年开始，住房城乡建设部将在地级及以上城市全面开展城市体检工作，把城市体检延伸到群众身边，将小区、社区、街区列为城市体检的基本单元，查找出社区养老服务设施、婴幼儿照护服务设施、公共活动场地、文化活动中心等设施配建不达标、功能不完善、服务不到位的问题，列出问题台账、录入信息平台并实施动态更新，为社区服务设施的科学规划、合理布局、精准嵌入提供有力支撑，助力完整社区建设。

城市体检为完整社区提供基础设施支持和环境保护数据支撑，而完整社区的发展和居民的参与也能够促进城市体检的顺利进行，两者密切相关，可相互促进。

（三）绿色低碳之于完整社区建设

绿色低碳理念强调资源节约、环境友好和可持续发展，这些理念可指导完整社区的规划和建设。通过采用绿色建筑、节能环保技术和可再生能源，可以实现完整社区的绿色低碳发展。在完整社区建设中，应该积极倡导绿色低碳理念，推动绿色低碳技术和生活方式的应用，以实现城市可持续发展和居民生活质量的提升。

部分城市将绿色低碳与完整社区相结合，探索建设绿色完整居住社区。湖南省住房和城乡建设厅等18个部门于2023年4月26日联合印发《湖南省绿色完整居住社区创建行动方案》，全面开展绿色完整居住社区创建试点、示范工作。绿色完整居住社区创建共包含8大类33项建设内容149项指标，其中约束性指标76项，引导性指标66项，特色性指标7项。要求每个市州开展3至5个创建试点，其中结合城镇老旧小区改造试点不少于2个，全省形成30个左右绿色完整居住社区示范；2024年，全省约160个绿色完整居住社区完成创建行动并达标，其中长沙市不少于30个、其他地级市每市不少于10个；2025年，确保城市（地级市、县级市）建成区绿色完整居住社区覆盖率达50%以上。

四、总结与展望

完整社区建设是一个综合性、系统性的工程，建设完整居住社区有利于完善城市管理与服务，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好；有利于打造共建、共治、共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

2024年，广西、江苏、福建、辽宁、宁夏、河南等省份将完整社区建设写入了政府工作报告，随着完整社区试点工作的持续推进，各地因地制宜、多措并举推进完整社区建设的探索将不断丰富。围绕完整社区建设，民生智库城市治理研究中心后续还将多角度研究和探讨，以推动完整居住社区建设的发展和完善，为提升城市精细化管理水平贡献力量。