导读：目前我国正处于人口老龄化快速发展阶段，是世界上唯一一个60+和65+老年人口均超过2亿的国家。与此同时，我国人口还呈现出老龄人口规模大、老龄人口增量多、老龄化速度快、区域发展不平衡的显著特征，据有关预测，我国将在2035年前后进入重度老龄化，再到2050年左右人口老龄化达峰，这一进程将与全面建设社会主义现代化国家新征程的“两个阶段”基本同步，对从全局上、战略上发展老龄事业和产业提出更高要求。由此可见，老龄化群体已成为当下的增长变量，更会是未来的增长常量，这也意味着在未来的发展中，我国必然要面临日趋严重的人口老龄化挑战，也必须要重视老龄化社会的经济转型与发展。

关键词：国际经验、银发经济、老年人

国家统计局公布的数据显示，截至2024年末，我国60岁及以上人口31031万人，占全国人口的22.0%，其中65岁及以上人口22023万人，占全国人口的15.6%；另据国家统计局的抽样统计数据（2023年抽样比例为千分之1.051），2023年，全国50-59岁的备老人群占比16.7%。面对如此庞大的银发人群需求，向老年人提供产品或服务以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和的“银发经济”应运而生。

事实也正是如此。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视人口老龄化及其对社会经济的影响。习近平总书记强调，“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉”，“要积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活”。

2020年10月，中共中央十九届五中全会提出了“实施积极应对人口老龄化国家战略”，其中明确提出“积极开发老龄人力资源，发展银发经济”。这是在我国人口老龄化形势日趋严峻的背景下，中央首次将“发展银发经济”列入国家战略安排，为适应日益严峻的人口老龄化形势和老龄社会形态确定了总体战略方向。2021年，《关于加强新时代老龄工作的意见》提出“积极培育银发经济”，重点发展适老产品与服务。2023年5月5日，二十届中央财经委员会第一次会议提出要“大力发展银发经济”。2024年1月，国办发布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕1号），明确银发经济涵盖“老龄经济”与“备老经济”，提出4大方向26项举措，包括适老化改造、银发旅游、智慧养老等。2025年两会，各级政府工作报告均将银发经济列为重点议题。

虽然“银发经济”在我国还是一个较为新颖的概念，但自20世纪70年代以来，日本、美国、欧盟等老龄化程度较高的国家和地区进入深度老龄化前后，都大力发展银发经济，从而形成新的内需消费动力，已有较为成熟的经验可资借鉴。下面，我们推出下篇：基于国际经验的我国银发经济发展路径。

一、国际经验借鉴

从日法美等国际经验看，三国在进入深度老龄化前后，都大力发展银发经济，形成新的内需消费动力。但三者呈现出的某种共性特征在进程上不尽同步，但都与各国的人口老龄化水平、经济发展水平、社会福利价值理念、其他公共政策安排以及社会思潮的变化等有着一致性。此外，银发经济从理念确立和制度设计，到服务递送以及评估监管也都彼此具有一定的关联性。主要的经验包括：管理体制方面，立法先行，权力下放趋势明显；政策理念方面，从老年歧视主义到积极老龄化；供给主体方面，通过市场化和社会化实现责任分担；供给模式方面，社区居家养老取代机构养老，非正式化养老服务获得制度普遍支持；服务内容方面，养老产业日益专业化、标准化和精细化，涉老服务走向整合，构建连续性照护体系；质量控制方面，普遍建立完善的监管体系，注重导入消费者意见，构建以结果导向为主的服务评价机制；保障水平方面，注重福利性养老服务的适度性和可持续性。

其中，在首次进入轻度、中度和重度老龄化的年份来看：法国是最早进入老龄化社会的国家，日本老龄化进程较快，而法美两国则呈现出“进入早、速度慢”的特点，且三国从中度老龄化到重度老龄化所经历的时间相比之前的老龄化进程更快。

从老龄化典型年份的当年人均GDP（美元）来看，人均GDP是划分银发经济产业生命周期的关键因素，其中，在人均GDP达到20000美元时，银发经济逐渐迈入成熟阶段。比如，在达到中度老龄化的时候，美国、日本的人均GDP均超过了3.5万美元，而在业已达到重度老龄化的日、法2国中，人均GDP也在3.5万美元以上。这说明发达国家及地区在经济发展水平较高的时候即进入了更深层次的老龄化。

从老龄化典型年份的城镇化率来看：在步入中度老龄化社会时，日法美3国的城镇化率均在75%以上，其中，美国则是81.48%（2014年）。这说明，从目前我国银发经济发展的主战场即城镇而言（2021年，城镇化率为64.72%），未来还有很大的成长空间。

二、我国银发经济发展的基础与存在的问题

我国发展银发经济既具有紧迫性和战略性，也具有良好的发展基础，已被实际列入国家经济发展规划之中。首先，在制度建设上，颁布实施《老年人权益保障法》等法律文件，制定系统应对老龄化的中长期规划，逐步形成涵盖养老服务、健康服务等各方面的完整政策体系。据不完全统计，党的十八大以来，国务院及其有关部门制定近200件部门规章和规范性文件，涵盖养老服务与老龄化应对的各领域。

其次，在经济基础上，经济总量稳居世界第二位，人均可支配收入近十年累计增长超过100%，建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系，2024年人均GDP突破9.57万人民币，约1.32万美元。

再次，在服务体系上，覆盖城乡的养老服务体系加速建设，截止2025年第一季度，各类养老机构总数达40.6万个，床位总数达799.1万张，社区养老服务设施基本实现全覆盖。

此外，我国老年人口中蕴藏着丰富的人力资源红利。中国以低龄老年人（60-69岁）为主的老年群体结构、大国优势与区域多样性也将使得我们有更从容应对老龄化的时间和空间，形成一定的后发优势。我们正在努力探索一条具有中国特色应对人口老龄化道路，确保经济社会发展始终同人口老龄化进程相适应。据第七次全国人口普查结果显示，60岁及以上老年人口中，拥有高中及以上文化程度的人口比重为13.90%，比2010年提高了4.98个百分点；60-69岁的低龄老年人口约1.48亿，占老年人口55.83%。

但与此同时，当前我国银发经济发展还面临着诸多问题需要高度重视并亟需破解，包括：概念界定过于宏大，银发产业发展规划缺失，对发展银发经济的重大意义认识不到位；产业链非常短，未形成产业集聚带动效应；产业发展结构尚需优化，行业内部发展不均衡，区域间差异较大；有效需求不足，消费意愿亟待提升，支付能力有待激发；产业秩序较混乱，产业标准与监管措施还需进一步改进，银发经济发展质量有待提高；银发经济与数字经济融合发展不足，银发经济发展支撑要素有待充实。因此，面向未来，服务3-5亿老年人群体的银发经济，需要我们在正视中国实际并直面问题的基础上，充分借鉴吸收国际银发经济发展的实践经验，从而为积极推动健康与老龄服务全面融合、银发经济产业规模不断扩大和质量不断提升提供支撑。

三、促进我国银发经济高质量发展的有关建议

为此，基于日法美的案例分析和借鉴，结合我国人口老龄化等社会经济发展实际，我们认为可以从如下六个方面推动我国银发经济高质量发展：

1、强化顶层设计，创造良好的产业发展制度环境

从人口老龄化危机和经济结构转型升级的战略高度出发，充分认识到银发经济产业市场盈利性和公共福利性兼具的特殊性质。厘清政府和市场的责任边界，明确自身在养老服务资源配置过程中的职能定位和责任，实现管理理念由微观管理向宏观指导的转变。

首先，要正确处理好发展银发经济和做好老龄保障事业的关系。发展银发经济并不意味着养老及相关社会保障等方面的工作不重要。事实上，只有做好养老及相关社会保障工作，发展银发经济才有坚实的基础，才能更有效地提升老年人的消费意愿。老年人的需求是广泛的，不仅有对养老的需求、对社会保障的需求，也有规模巨大的对适老化产品与服务的需求。而老年人对适老化产品与服务的许多需求并不在养老与社会保障范畴之内，更不是仅仅依靠养老与社会保障就能够解决的问题，而是属于产业经济范畴的问题。因此，关于满足老年人对适老化产品与服务的需求问题，需要纳入产业经济领域乃至总体经济体系中来解决，可着手研制国家或区域层面的“银发经济发展行动计划或规划纲要”。在当前我国形势下，发展银发经济不仅是为了满足老年人的需求，而且是为了实现高质量发展，是深化供给侧结构性改革的一个具体抓手，也是扩大内需促进经济增长的一种新的动力源泉。我们需要充分认识到，发展银发经济不是为了解决一时的短期问题，而是具有产业发展的战略性、前瞻性和长期性。

其次，要强化对银发经济概念的解读与宣传。在发展银发经济的过程中，老年人是积极、正面的因素。为此，加强对银发经济概念的解读和意义宣传是当务之急。要从产业发展的战略性、前瞻性和长期性角度，来理解发展银发经济是具有经济意义的，而不只是具有养老保障意义。中央提出的“积极开发老龄人力资源”具有特别重要的意义。其意在表明，要将老年人口视为可以开发利用的资源，而不是将其视为负担。这是积极应对人口老龄化的思想精髓之一，即视老年人为积极、正面的因素，而非消极、负面的因素。在此积极视角下，规模巨大的老年人口是可以促进相关产业发展乃至拉动经济增长的一种动力。发展银发经济，就是将老年人作为具有拉动经济增长效应的积极、正面的因素。因此，发展银发经济的意义不是仅限于解决老年人的问题，我们需要从经济增长和经济发展的大局来理解其意义。简而言之，银发经济是为满足老年人的特有需求而提供适老化产品与服务的产业经济以及与之相关的经济活动。

再次，要构建促进老年人参与社会经济活动的制度环境，积极开发老年人力资源。除了劳动年龄人口的人力资源，更好地开发蕴藏在低龄老年群体中的人力资源，既是实施积极应对人口老龄化国家战略的应有之义，也是提高人力资源利用效率的重要领域。随着健康/教育水平和经济禀赋更好的超过两亿的“银发青年”（50-69岁）将在未来十多年间进入老年群体，亟需构建更有力的社会环境和制度支持，让老年群体能够更充分地参与社会经济或志愿者活动，同时也能更公平合理地分享社会经济发展的成果。

最后，要加强对银发经济的监测统计。研制“银发经济产业统计分类”，由统计部门定期发布我国或有关地区银发经济产业发展的监测统计结果，指导各地银发经济产业布局与产业结构调整。

2、扩大市场供给，增强产业发展韧性及其可持续性

首先，针对在银发经济产业发展初期，产业资本规模较小的问题，国家和地方政府应当根据经济社会发展水平和财政收支状况调整投资结构，将银发经济产业纳入公共财政支出的重点方向之一，建立专项资金，充分发挥财政资金的引导作用和示范效应。创新投入方式，探寻公办民营、政府购买服务、运营补贴、财政贴息、小额贷款多种途径加大对银发经济产业的财政投入力度，为银发经济产业的前期发展提供有效的资金保障。同时，政府要加大对机构型银发经济产业基础设施建设的投入，解决硬件设施投资巨大，民营资本无力承担的问题。

其次，强化要素支撑，加紧研制并不断完善银发经济产业的投融资政策、土地供应政策、税费优惠政策、补贴支持政策、人才培养和就业政策，形成全方位支持银发经济产业发展的政策支撑体系。

再次，优化养老服务产品设计，满足老年群体的特殊需求。一个设计合理的养老服务产品是银发经济产业发展的基础和本质要求。重点是研发制造针对不同生活场景的满足衣、食、住、行、用等需求的各类老年用品、产品和服务，发展健康促进类康复辅助器具，积极推动康复辅助器具的租赁与销售。

3、优化营商环境，注重产业的集群化和区域间的差异化

银发经济产业转型升级发展合理化的本质是提升产业结构的聚合质量，关键是实现产业间的协同，即产业之间有较强的相互转换的能力以及互补关系的和谐运动。通过打造银发经济产业园区（类似于法国的“巴黎银谷”），重点布局和发展以老龄用品生产基地为核心的实体银发经济产业带，能有效打通银发经济各产业间的协同。

首先，应该通过市场细分，找到关键的行业进行政策投入，带动整个产业链的发展，其中，重点是加速产业聚集和集群，尽快（2025年底）在全国规划布局10个左右高水平银发经济特色产业园区（包括养老用品与产品、生物医药、养老金融、智慧养老等），打造一批银发经济标杆城市（至少应包括所有一线城市以及10个左右的二线城市，且在区域上要均衡考量京津冀协同发展地区、长三角一体化发展地区、粤港澳大湾区、东北地区、中部地区、西部地区、西南地区等）。

其次，通过市场细分，对薄弱的行业，进行重点扶持。目前，我国的银发经济产业细分只有养老房地产市场发展比较快，而其他方面则还比较欠缺，很多老年产品还需要国外进口。建议重点关注老龄化社会催生的长期投资机会，包括大健康、银发旅游、养老金融以及抗衰老、智慧养老等新型消费，引导并支持面向老年人的医疗器械、医疗服务、互联网医疗、康养地产、医美和宠物等产业投资。支持在老年用品领域培育国家技术创新示范企业、“专精特新”企业、制造业单项冠军企业等，加强产学研用协同创新和关键共性技术产业化。

第三，以“养老+科技”推进数字经济与银发经济融合发展。依据大数据、区块链等技术，深度分析银发群体的消费习惯与偏好，研究适合我国银发群体的老年产品，促进产品升级，并注重提高产品的品质和信誉度。加快推动互联网、大数据、人工智能、第五代移动通信（5G）等信息技术和智能硬件在老年用品领域的深度应用。

4、增强消费意愿，多渠道提高老年人的支付能力

目前，中国城乡社会保障整体待遇水平普遍不高，这直接导致老年群体购买力水平低下，并成为制约银发经济产业发展的主要障碍之一。

为此，建议政府要调动以企业为供给主体、以老年人为需求主体的双方积极性，推动银发经济健康有序发展。

首先，在供给方面，重点是鼓励企业进行自主性适老化产品与服务的研发、生产和销售网络拓展。政府宜对此给予相关指导与扶持，如在税收、补贴、用地、审批及信息平台建设等方面给予政策支持，鼓励国内大型网购平台设立老年人用品专区。同时，企业要因地制宜的结合银发群体的现实消费特点，制定科学完善、有针对性的营销策略和售后服务策略。

其次，在需求方面，重点是增加老年人的收入、完善相关社会保障制度、建立老年人无障碍消费机制、保障老年人消费权益，近期需要有序发展老年人普惠金融服务，包括第三支柱养老保险、反向抵押养老保险业务。同时，加强对老年人消费权益的保护。

5、完善法律法规，构建健康、有序的养老服务市场秩序与监管体系

首先，要加快中国银发经济产业的法律法规体系建设，使银发经济产业的发展在法制化的轨道上运行。从国际经验和银发经济产业的发展规律来看，银发经济产业的健康、有序发展离不开法律法规的保驾护航。虽然多年以来，我国也在积极推动老年立法，建立老年法规体系。但从整体上来看，当前涉及银发经济产业发展的法律法规建设还严重滞后于产业发展的需要，表现为法律法规数量少、内容缺乏可操作性。因此，要尽快出台相关老年福利法、老年保险法、老年保健法等法律法规，并细化、实化有关规定和要求，形成法律体系，真正做到有法可依、执法必严，使银发经济产业的发展走上法制化的轨道，为建立现代银发经济产业体系提供法律保障。

其次，制定银发经济产业的监管机制和标准化体系，指导养老机构规范管理、改善服务质量，健全规范养老市场秩序。一是要克服“重建轻管”的现象，完善银发经济产业准入、退出、监督和评估等多个环节的监管机制。建立公开、透明、平等、规范的养老服务产业准入制度，既要放宽市场准入，取消不合理的前置审批事项，对符合产业扶持政策的养老服务企业给予入门的优惠性待遇，做到有原则性地降低准入门滥，但也要做好银发经济产业区域、城乡以及产业项目的整体发展规划和总体布局，避免一哄而上，无序发展。二是要建立健全银发经济产业标准化体系建设，为强化行业管理提供准则和依据。当前，中国的银发经济产业尚未建立统一、协调、科学的标准体系，政府相关部门应尽快从国家层面形成统一的标准体系，指导全国银发经济产业标准化工作的有序开展，在新兴的养老服务领域，鼓励龙头企业、地方和行业协会参与制订服务标准，在暂不能实行标准化的养老服务行业，广泛推行服务承诺、服务公约、服务规范等制度。

第三，重点加强金融监管。一是政府首先要承担起银发经济金融安全监管的主要责任。要充分利用金融安全监管，对金融腐败、诈骗等金融违法行为进行打击和防范。二是要完善内部监管机制。由于老年群体对资金安全的担忧比较多，大多抱着保守态度。因此，作为金融机构的主体，首要任务就是要做好内部监管工作，对各种风险因素进行全面管控，降低老年群体对金融不安全的担忧，从而促进老龄金融产业的长足发展。三是要加强市场自我监管。国家金融机构，保监会、证监会等机构要根据市场发展变化，积极探索和完善金融行业的监管模式。四是要明确参与个人的监督义务。

6、加强科技应用，不断提高银发经济的信息化、数字化、智能化水平

加快物联网、云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术与老龄产业的融合发展，打造银发经济发展新动能。支持社会力量运用信息网络技术，培育发展“互联网+”银发经济产业生态体系，促进“互联网+”新业态创新。推动人工智能技术在银发经济产业中的场景应用，重点推进智能家居、智慧健康、智能机器人、智能可穿戴设备等研发和产业化发展，尤其是注重适合老年人需求的产品研发或科技适老化。推动人工智能在老龄健康、服务产业的应用，形成互联网+健康管理的“智慧医疗”体系，借助人体工程设计、移动互联网、大数据、云计算，以及智能穿戴、远程医疗、“互联网+”照护服务等高科技、信息化手段，提高服务效率、服务体验与服务能力。在老龄宜居市场方面，可以综合利用物联网技术，将智能计算机技术、通信技术、控制技术、多媒体技术和现代建筑艺术有机结合，通过对设备的自动监控，对信息资源的管理，对使用者的信息服务及其建筑环境的优化组合，使居住环境更人性化、更加适合老年人的需要。