导读：春暖花开时，两会谋新篇。2025年是“十四五”规划收官和“十五五”规划编制谋划之年，2025年政府工作报告明确提到，既要高质量完成“十四五”规划目标任务，也要为实现“十五五”良好开局打牢基础；两会期间，文旅部孙业礼部长在“部长通道”表示“把文化旅游业培育成支柱产业，对于推动我们国家高质量发展，应该说是恰逢其时、意义重大”，透露出了文旅发展的新动向。民生智库文化和旅游研究中心对2025年政府工作报告中关于文化和旅游发展的相关内容，以及近来年中央及国家、地方层面提出或出台的文旅发展相关要求和政策举措，进行了系统梳理和整体解读，寻找今年及今后一段时期推动文旅高质量发展、培育文化旅游业支柱的方向和重点。

关键词：文旅消费、支柱产业、高质量发展

一、从两会看文旅发展关键词

2024年下半年，习近平总书记在湖北、甘肃、福建、安徽等省考察工作时，明确指出要“把文化旅游业培育成为支柱产业”。对此，今年的政府工作报告（以下简称“报告”）全文共计1.7万余字，直接提到文化或旅游发展17次，间接与文化和旅游发展相关的内容较多。“报告”再次强调“高质量发展”是首要任务，总体要求是“完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局”，政策导向是“经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费”“推动更多资金资源‘投资于人’、服务于民生”，以及近来年中央和国家层面提出或出台的文旅发展要求和系列政策，为推动文旅高质量发展、培育文化旅游业支柱指明了方向、擘画了重点。具体梳理解读如下：

（一）大力提振文旅消费

2024年12月召开的中央经济工作会议将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”作为2025年中央经济工作的首要任务。对此，2025年1月国务院办公厅印发《关于进一步培育新增长点繁荣文化和旅游消费的若干措施》的通知，围绕深化“文旅+百业”“百业+文旅”，提出了繁荣文化和旅游消费的18条举措。2025年2月市场监管总局等五部门联合印发《优化消费环境三年行动方案（2025-2027年）》的通知，明确提出要提升文化和旅游等领域服务品质；开展旅游市场秩序整治。

在此情况下，“报告”在部署2025年工作任务时，也将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”放在了政府工作十大任务首位，明确提出要“创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展”“落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力”“完善免税店政策，推动扩大入境消费”。

（二）入境旅游持续升温

“报告”在回顾2024年工作时提到“扩大单方面免签国家范围，过境免签境内停留时间延长至240小时，入境旅游持续升温”。对此，“报告”在部署2025年扩大高水平对外开放工作时提出“推进服务业扩大开放综合试点示范，推动互联网、文化等领域有序开放”。在部署2025年工作时提出要“完善促进两岸经济文化交流合作制度和政策，深化两岸融合发展，增进两岸同胞福祉”“扩大国际人文交流合作，全面提升国际传播效能”。今年全国两会期间，部分代表委员在接受中国旅游报社记者采访时表示，近年来国家密集出台了签证、通关、住宿、交通、支付等一系列入境便利化政策措施，释放了扩大高水平对外开放的积极信号，也提升了入境旅游市场发展的信心。

同时，今年初市场监管总局等五部门联合印发《优化消费环境三年行动方案（2025-2027年）》，明确提出要探索跨境旅游等合作，服务更高水平对外开放；对标国际规则，打通入境人员消费堵点。

（三）促进文化旅游业发展

2024年12月中央经济工作会议明确提出“加力扩围实施‘两新’政策，创新多元化消费场景，扩大服务消费，促进文化旅游业发展”。事实上，2024年以来国务院关于印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》的通知和国家发展改革委和财政部联合印发的《关于2025年加力扩围实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》，都将文旅发展纳入“两新”政策支持范围。

对此，“报告”在部署2025年工作时明确提出“推进文化遗产系统性保护，提升文物、非物质文化遗产保护利用和考古研究水平”“开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展”“促进平台经济规范健康发展，更好发挥其在促创新、扩消费、稳就业等方面的积极作用”。

（四）积极发展冰雪经济、银发经济

近年来，银发经济正成为文旅市场发展的新增长点，冰雪经济正成为区域经济增长的重要引擎。“报告”在部署2025年工作时明确提出“积极发展冰雪运动和冰雪经济”“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制，大力发展银发经济”。

此前，2024年1月国务院办公厅印发《关于以冰雪运动高质量发展激发冰雪经济活力的若干意见》，明确提出2027年冰雪经济总规模要达到1.2万亿元，2030年总规模达到1.5万亿元；12月中央经济工作会议将“银发经济”纳入消费场景创新重点。国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，明确提出要拓展旅游服务业态，推出一批老年旅游发展主题产品，完善相关规定便利老年人出游。

（五）文旅融合协调发展

2024年5月全国旅游发展大会上，习近平总书记对旅游工作作出重要指示，要求坚持守正创新、提质增效、融合发展，着力完善现代旅游业体系，加快建设旅游强国。二十届三中全会明确提出要“探索文化和科技融合的有效机制，加快发展新型文化业态”“健全文化和旅游深度融合发展体制机制”“推动科技创新和产业创新融合发展”。

“报告”在回顾2024年工作时提到“统筹城乡区域协调发展，优化经济布局”，在部署2025年工作时提出“加大区域战略实施力度。发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应，积极培育新的增长极”“推动科技创新和产业创新融合发展”。以此来看，多业态融合发展和跨区域协调发展已是文旅发展的应有之义。

（六）提升乡村旅游发展

今年初，2025年中央一号文件明确提出“推进乡村文化和旅游深度融合，开展文化产业赋能乡村振兴试点，提升乡村旅游特色化、精品化、规范化水平”。对此，“报告”在部署2025年工作时提出“加强文明乡风建设，丰富农民文化生活，推进农村移风易俗”“持续改善农村基础设施、公共服务和人居环境，建设宜居宜业和美乡村”。以此来看，发展乡村旅游与全面乡村振兴的深度融合，已是提升乡村旅游发展的应有之义。

二、从两会透视文旅发展重点

（一）从提振文旅消费来看，推动文旅市场扩容提质

按照国民经济发展支柱产业的定义要求，“十五五”时期，文化旅游业增速和在国民经济中占比将迎来持续提升，文化旅游消费将成为扩大国内需求的重点领域和重要引擎。各地正从丰富文旅消费场景、优化文旅消费环境、提升文旅服务品质等维度，出台系列举措，着力推动文旅市场扩容提质。具体如下表：

（二）从提升入境旅游来看，推动扩大入境旅游消费

入境旅游正迎来快速恢复发展，在国家持续扩大文化旅游开放、加大国际人文交流合作和提升入境游服务便利度水平的情况下，入境游将迎来快速发展进程。围绕入境旅游发展的一系列难点堵点问题，从加强跨国/跨境旅游发展合作、强化入境旅游营销推广、优化入境旅游消费环境等维度，促进入境旅游更好更快发展。具体如下表：

（三）从促进业态发展来看，推动多元业态融合创新

多业态融合已成为文化旅游业发展的重要方向，“文旅+百业”“百业+文旅”正推动多业态联动发展，催生新的文旅消费增长点，促进文化旅游业的价值链延伸。目前，各地从传统文旅业态的提升、新兴文旅业态的培育、“文旅+”“+文旅”融合发展等维度，因地制宜制定了系列举措，发展特色旅游业，创新文旅产业融合模式，推动文旅产业多业态融合创新发展。具体如下表：

（四）从文旅协调发展来看，加强跨界协作协调协同

近年来，文化旅游业的各业态协调、各部门协作、各地区协同发展，成为提升旅游业竞争力、扩大文旅市场发展的关键。部分地区正从跨业态协调发展、跨部门协作联动、跨区域协同合作的维度，推进文化旅游业的跨界协作协调协同发展。具体如下表：

（五）从提升乡村旅游来看，深度融合全面乡村振兴

目前，发展乡村旅游是培育乡村新业态、带动乡村发展、推动乡村振兴的重要力量和重要举措。各地正从乡村旅游与乡村资源、乡村产业、乡村空间等深度融合发展的维度，出台系列提升乡村旅游发展的举措，推动乡村旅游与全面乡村振兴的深度融合发展。具体如下表：

三、对文旅工作的五点智库建议 

（一）抓好文旅政策落实，提升文旅业态发展

立足文旅高质量发展、培育文化旅游业支柱，国家、省市区、地州市等层面，围绕消费促进、资金扶持、人才培养、项目建设、业态培育、行业规范、品牌建设等方面，制定出台或修订了系列文旅规划、政策举措、行业标准等。促进文化旅游业发展应抓住文化和旅游高质量发展、培育文化旅游业支柱系列政策集中释放的机遇期和窗口期，结合自身禀赋条件，包括但不限于用好“两新”政策及文旅类项目资金扶持政策，推动文化旅游业态资产盘活发展；用好旅游业转移支付、服务业开放、产业创新等政策，推动传统文旅业态的改造升级、新兴文旅业态的发展培育、加快“文旅+”“+文旅”发展的融合提升，打造具有文化魅力、地域特色、沉浸体验的文化旅游产品；落实好文旅行业新标准，提升文化旅游业发展水平。

（二）做好文旅行业监管，优化文旅市场环境

近年来，随着文化旅游市场的快速恢复性发展，多地文旅市场乱象频现、问题频发。由于旅游服务涉及的服务业态众多、涵盖“吃、住、行、游、购、娱”等六要素，分属于多个行政职能部门管理，提振文旅市场消费应围绕维护和保障消费者和经营者的合法权益，包括但不限于加强跨业态的综合监管，促进行业健康有序发展；加强跨部门的联合监管，整体规范文旅市场秩序；加强开展跨区域的专项行动，整治旅游市场乱象；创新监管方式，开展文旅服务质量社会化监督，为提振文旅消费营造放心、安心、舒心的旅游环境。

（三）提升文旅服务质量，改善游客游览体验

提振文旅消费成为扩大内需的重要领域，成为人们追求美好生活的重要方式，推动文旅市场提质扩容、扩大文旅消费规模，关键是持续提升旅游服务质量，营造良好的旅游消费体验，提高游客满意度水平。提升文旅服务质量应围绕增强游客体验感、提高游客满意度，包括但不限于建立以游客为中心的评价体系，加强常态化的服务质量监测评估，督促行业主体服务质量问题整改；推进文化旅游业标准化建设、示范，引领文旅服务质量提升；强化文旅市场主体责任，探索开展文旅市场主体服务质量认证，培育文旅市场服务品牌；推进文旅市场信用体系建设试点，推广文旅服务“赔偿先付”“先享后付”“无理由退货”等制度，保障游客权益。‌

‌（四）完善文旅公共服务，提升服务便捷水平

旅游公共服务贯穿于旅游活动始终，是旅游活动顺利进行的基础和保障。完善旅游公共服务体系应围绕“着力完善现代旅游业体系，加快建设旅游强国”和培育文化旅游业支柱目标，加快建立健全结构完备、标准健全、运行顺畅、优质高效，与旅游业高质量发展相匹配的旅游公共服务体系，打造一站式、智慧化的旅游公共服务平台，聚焦重点地区、重点环节、重点时段、特殊客群补齐旅游公共服务短板和弱项，建立旅游公共服务“体验官”制度，定期反馈服务漏洞并推进整改，让旅游业更好服务美好生活。

（五）加强文旅推广传播，增强市场辐射能力

酒香也怕巷子深，好的营销推广才能使好的文旅产品走向世界。加强文旅推广传播应充分把握融媒体时代的传播方式，充分运用微短剧、文旅直播的赋能优势，创新性地推出“跟着微短剧去旅行”“跟着文旅直播去旅行”，以微短剧创作者、文旅直播主播的视角展现自然美景和人文风情；运用国际叙事体系，讲好中国故事，打造好的广电视听曲目、剧目作品，推动中华文化海内外出圈发展；持续扩大国际人文交流，全面提升国际传播效能。