保障和改善民生不仅关系改革发展稳定，而且关系人民群众的切身利益。当前，“一老一小”是最受关注的民生大事和民生实事之一。“一老”是指60岁以上老年人的养老问题，“一小”是指0-4岁婴幼儿的托育问题。促进养老托育服务健康发展，既是一项系统的民生工程，也是积极应对人口老龄化的重要举措。随着人口老龄化的快速发展和二孩、三孩政策的落地落实，老百姓对养老托育服务的需求更旺盛、更迫切。通过养老托育融合模式统筹解决“一老一小”问题，具有必要性和可行性，也存在诸多难点和问题。

一、养老托育融合发展的必要性和可行性

从必要性来看，未来一段时期，我国将持续面临人口长期均衡发展的压力。一是2020年年底，我国60岁以上的老年人口达到2.6亿，今后5年，60岁及以上老年人将以每年约1000万人的速度增长；依据民政部公开发布数据显示，“十四五”期间，全国老年人口将突破3亿，将从轻度老龄化社会迈入中度老龄化社会。5-10年后，全国第一代独生子女父母将进入中高龄，养老服务将受到前所未有的挑战。

二是全面二孩、三孩政策实施以来，经济负担、婴幼儿照护和女性职业发展等经济社会因素，已成为影响生育的重要因素，而当前托育服务仍处于起步阶段，既面临需求不断扩大、投资快速增长的发展机遇，也面临设施缺口大、运营成本高、人才供给不足等挑战。“十四五”时期，我国养老、托育服务体系建设面临的形势更加严峻、需求更加迫切、压力更加突出。

从可行性来看，一是养老托育融合发展模式可充分共享空间与设施，提升资源的利用效率。尤其是针对部分养老院床位空置、幼儿园生源不足等问题引起的资源不足与资源浪费现象，一直是困扰民营养老院及民营幼儿园高效运营的因素。养老托育融合发展模式通过实现统筹管理、合理调配，将有效构建多源互补、丰枯调剂的公共服务运营模式，从而提高运作效率、节约运营成本，提升民营养老院及民营幼儿园的运营效率。

二是养老托育融合发展模式能够充分发挥达到退休年龄但仍有精力、有意愿继续参与社会工作的“活力老年人”的工作热情，鼓励“活力老年人”积极参与社会服务与建设，并通过完善制度设计、政策体系，构建更加开放、包容的社会环境，有助于培养积极乐观的心态，延长老年人寿命，改善老年人健康状况。同时，由于婴幼儿最好的生长环境是在家庭，养老托育融合发展模式有利于营造多元、丰富、和睦的传统大家庭氛围，从小培养婴幼儿尊老爱老的美德，有益于婴幼儿健康成长。

二、国内养老托育融合发展的政策与实践

从政策层面来看，党中央、国务院高度重视保障和改善民生工作，习近平总书记多次就养老、托育作出重要批示，要求抓住重点难点问题，补齐养老托育短板弱项。李克强总理要求发展就近可及、普惠公平的“一老一小”服务。2020年12月31日，国务院办公厅印发《关于促进养老托育服务健康发展的意见》（以下简称《意见》）。《意见》就促进养老托育服务健康发展提出4个方面23项举措，着力解决“一老一小”民生问题，有效扩大面向广大普通家庭老年人和婴幼儿的普惠性服务供给。

从实践层面来看，北京、上海、浙江等地区陆续开展了养老托育融合发展模式的相关探索。

早在2013年，作为北京市“医养结合”首家试点项目，由乐成集团创办的朝阳区双井“恭和苑”，已经开始探索推行“幼儿园+养老院”的“一老一小”代际融合模式，努力探索出一条符合北京实际的“医养结合”、“一老一小”之路。

2021年，世茂服务旗下椿熙堂依托上海4个社区养老服务站点为周边社区自理老年人提供专业照护、生活照料、养生康乐、健康管理、社团文化等服务。站点专门开设了幼儿活动室，为长辈带养幼儿提供场地便利，同时特别聘请专业幼教老师，每周开展幼儿课程、组织亲子活动，让长辈学到育儿知识，让幼儿得到全面发展。

2022年，浙江省海创社区以未来社区创建为契机，将社区婴幼儿照护服务站同心客厅、养老服务站联动打通，允许老人们在上课、买菜或参加活动的过程中，将孩子交由社区专业托育人员看护，探索打造“一老一小”融合服务新模式，一体化解决“顾老+看小”的难题。

三、养老托育融合发展的难点和问题

一是普惠性服务不足。部分地区“一老一小”工作仍停留在鳏、寡、孤、独、残等各类政府保障人员及传统社会福利保障对象层面，城乡特困老年人、孤儿、事实无人扶养儿童以外的大量社会老人和儿童难以享受养老托育服务。

二是审批与监管部门不统一。幼儿园的审批与监管机构为教委（4岁及以上）/卫健委（0-3岁），养老院的审批与监管机构为民政局。养老托育融合发展模式将养老院和幼儿园融合为新机构，难免产生职责边界不清、监管边界不清、越位和缺位现象并存等问题。

三是融合观念上存在障碍。养老托育融合发展模式作为一个新生事物，在实践中应各取所需、逐步完善。部分家庭认为，养老院有太多失能失智老人，婴幼儿家庭可能会认为孩子处于这一环境中不太妥当。同时，并非所有老年人都喜欢与孩子共处一室。

四是规则制度需做出适时调整。养老托育融合发展模式将养老院和幼儿园合二为一，为一个新的融合机构，如何保证在托的婴幼儿、老人的健康，如何分配好养老、托育、托管人数等，相应管理规则和管理制度都需要进行创新，以适应融合之后出现的新变化、新情况、新问题。

四、养老托育融合发展的相关建议

一是支持家庭隔代照料。对于在家庭中照料直系婴幼儿的老年人，采取经济补贴、休假补贴、保险补贴、健康体检等方式给予政策扶持。

二是支持普惠性养老托育融合机构建设。开展摸底调查，建立需求数据库，根据老幼人口密度及照护需求，合理配置大小不一、功能区别的养老托育融合机构。

三是支持公共活动中心开设养老托育融合服务。依托社区、现有养老院、幼儿园等，通过就近、嵌套等配置方式设立养老托育活动中心，承担日间照护、延时服务、休闲活动、居住看护等功能。

四是多元化充实养老托育服务人员队伍。鼓励正规餐饮企业、医护单位、助浴助洁企业进驻提供相应服务；鼓励包括健康低龄老人在内的志愿者参与服务，缓解养老托育护理人员不足难题。