大尺度城市森林和园林绿化建设是构建世界城市体系的核心要素，也是体现世界城市现代化水平和宜居化程度的重要标志。民生智库通过梳理北京市平原造林的背景、成效，分析其中存在的问题，提出了发展建议。

一、背景介绍

2011年初，北京市公布的“十二五”规划纲要提出“让森林走进城市”，规划未来5年北京在城市边缘新增城市森林绿地15万亩。

2011年末，社会公众对于PM2.5的热议，犹如一管催化剂，让这一规划中的数字迅速“改写”。同年12月底，北京市两会首次将防治PM2.5写入《政府工作报告》，决定2012年要在年度10万亩造林任务的基础上，再增加20万亩平原绿化

2012年9月，《关于2012年实施平原地区20万亩造林工程的意见》（京政发〔2012〕12号）指出，加快推进平原地区造林绿化，建设城市森林，是本市改善生态环境、造福人民群众的一项具体行动，也是实施“人文北京、科技北京、绿色北京”战略和建设中国特色世界城市的重大决策。

2018年，在第一轮百万亩造林基础之上，北京市启动了新一轮百万亩造林绿化行动，计划到2022年，力争新增森林绿地湿地100万亩，提升首都生态承载能力，增强市民的绿色获得感。

二、成效评价

1、城市绿量大幅增加

2012-2015年开展第一轮百万亩造林，该轮平原造林注重新建林的区域性建设，计划完成100万亩，实际完成105万亩。

2018-2022年新一轮百万亩造林，结合拆迁腾退留白增绿的规划，在选址上注重与上一轮造林地的衔接，形成大尺度的森林景观。

历年平原造林的计划任务量与完成任务量见图1。

图1：北京市两轮百万亩造林绿化面积计划任务量与实际完成任务量

2021年是北京新一轮百万亩造林绿化建设的决胜之年，新一轮造林已完成85%。截至2021年初秋，两轮百万亩造林共为北京平原地区新增森林190多万亩，全北京市常住人口每人可以平均有60平方米的森林。

图2：[BTV-1 北京新闻]报道截图

2、绿化覆盖率稳步提升

两轮百万亩造林绿化建设是首都生态环境改善最重要的举措之一，随着该项工作的不断推进，北京市的森林覆盖率稳步提升。森林覆盖率不仅可以反映一个地区生态环境保护状况，同时也是环境保护模范城市和创建文明城市考核的重要指标。自开展百万亩平原造林工作以来，北京市城市绿化覆盖率已由2012年的46.20%提高到了2020年的48.96%，且预计今年可达到49.00%。北京市历年城市绿化覆盖率见图3。

图3：北京市历年城市绿化覆盖率变化

3、生态价值显著

北京市平原造林效益是生态、经济和社会效益的综合，从平原造林工程的定义和实施目的出发，生态效益是国家平原造林工程的首要追求目标。而随着平原造林面积的不断增加，林木不断生长，北京市平原造林的生态效益也日益凸显。

专家利用北京市平原造林相关数据， 通过影子工程法、机会成本法和替代成本法等方法，对北京市第一轮百万亩平原造林生态系统服务价值进行评估。该项研究共筛选出调节气候功能、净化空气功能、固碳释氧功能、降低噪声功能、固土保肥功能、涵养水源功能等六项主要生态功能指标，估算出北京市第一轮百万亩平原造林生态系统服务的价值共计325.89亿元，生态效益价值量分布见下表。

表：北京市第一轮百万亩造林生态系统生态服务功能总价值

三、存在的问题

“三分靠建，七分靠养”，平原造林新建林地工作已接近尾声，当前的重点任务是养护，在养护工作上永远没有休止符。通过多年的养护管理，目前平原造林树木总体长势良好，达到了立地成林的造林目标，明显改善了城乡人居环境，但随着林木的增长，林木养护问题日益突出，林下经济发展认识不足，平原造林的高质量发展遇到瓶颈。

图4：北京市某区第一轮百万亩造林地块（拍摄于2021年8月初）

造林之初，多数乔木栽植密度多为4m*4m，随着林木的逐年生长，林分大部分逐步郁闭。林木生长竞争加剧，个别树种出现烧膛、干梢等问题，林木健康状况受到一定影响。部分造林地块以纯林为主或为大面积块状混交的设计，形成的森林生态系统较为脆弱，导致林地抵御病虫害能力差。新一轮百万亩造林留白增绿的少数地块立地条件，造成林木“死了补，补了死”的恶性循环。此外，近年来北京北部地区由于低温、寒潮等异常气候的影响，致使部分树种产生冻害、腐烂病等。

所有上述养护问题的存在，在一定程度上影响了林地质量和景观效果，导致平原造林的景观游憩功能较弱，不能让周边居民享受绿化成果带来的福祉。此外，平原造林的养护政府每年投入大量资金，而养护主体对生态友好型的林下发展认识不足，林下经济面临产业链条短、产业效益低、发展资金短缺的问题。

四、发展建议

1、加强养护监管，提升专业养护水平

两轮百万亩造林已成规模，根据北京市园林绿化局的要求，养护管理要逐步从“常规养护”向“高标准养护、高质量发展”转变，过渡期对平原造林养护效果的监督考核势在必行，常态化监督管理机制亟待建立。通过建立长效考核评比机制，可以有效推动平原造林养护工作监督常态化。此外，通过园林养护专业培训，提升养护队伍的专业养护水平，切实落实林地养护任务，稳步推进百万亩造林高质量发展。

2、科学编制森林经营方案

为了科学、合理、有序地经营森林，充分发挥森林的生态、经济和社会效益，需要根据森林资源状况和社会、经济、自然条件，编制森林培育、保护和利用的中长期规划，同时，对林地的生产顺序和经营利用措施进行规划设计。通过森林经营方案的编制落实，进一步明确有林单位的经营方向、培育目标、年度任务措施和工程量，为平原造林的经营提供切实可行的指导计划。

3、加快林分结构调整

有了《森林经营方案》的中长期规划设计，但受限于养护单位技术水平有限或新型集体林场成立时间较短，体制机制尚未完善，如何具体开展林分结构调整工作，是摆在有林单位面前的一大难题。首先需要根据市局的相关指导文件，结合林地的实际情况，编制林分结构调整实施方案；其次，通过结合作业法的实地指导，有林单位可以持续科学落实林分结构调整工作。最终达到培养健康、稳定、高效的平原森林生态系统的目的，同时，构建混交、复层、异龄、多功能森林群落，持续提升森林质量。

4、着力提升景观游憩功能

为进一步拓展城市绿色空间，增强平原造林景观游憩功能，增强人民群众的获得感和幸福感，亟需利用现有的平原造林开展村头片林景观游憩功能改造提升工作。通过村头片林景观游憩改造提升实施方案编制、审批、实施和验收工作，提升重点地块的景观游憩功能，让老百姓实现“出门即游憩”的生活方式。

5、探索发展林下经济

发展林下经济是高效利用林地资源、提高土地生产力的客观需要，是推进乡村振兴、兴绿富民的重要举措。发展林下经济应当坚持“生态优先、因地制宜、市场主导、科技支撑”的原则。新型集体林场作为发展林下经济的主体，需充分认识发展林下经济的意义，结合管护范围内平原造林的实际情况，科学规范利用林地资源。通过着力提升林下经济品牌建设，加强经营主体的培育，加快市场营销流通体系构建，深化林下经济示范基地建设等工作的开展，积极探索和推进林下经济发展的长效机制。

图1、图3数据来源：北京市园林绿化局，历年《北京统计年鉴》、2021年为北京市园林绿化局公布计划达到值

参考文献及相关政策文件：

[1]唐秀美, 潘瑜春, 高秉博, 郜允兵. 北京市平原造林生态系统服务价值评估[J]. 北京大学学报(自然科学版), 2016, 52(2): 274-278.

[2]全国林下经济发展指南（2021-2030）（林改发〔2021〕108号）

[3]北京市园林绿化局关于科学推进林下经济发展的通知（京绿办发〔2021〕60号）

[4]北京市园林绿化局 北京市财政局关于开展平原生态林林分结构调整工作的意见（京绿办发〔2020〕188号）

[5]北京市园林绿化局关于加强村头公园（村头片林）建设的通知（京绿办发〔2021〕159号）

[6]北京市园林绿化局关于科学推进林下经济发展的通知（京绿办发〔2021〕60号）