近年来，城市中固体废弃物的产出量不断攀升，焚烧垃圾造成的污染问题日益严重。妥善处理日益增长的城市生活垃圾量，为居民提供舒适、整洁、宜居的生活环境，已成为政府工作的第一要务。为了解决城市生活垃圾产量不断攀升的状况，我国近年来大力推进“生活垃圾分类”行动，着力打造“无废城市”，力求将城市生活垃圾最大程度上转换成可利用的资源，进一步发挥它的价值。本文将对国内外城市固体废弃物的处理现状进行论述，并提出相关建议。

一、国内外固体废弃物的处理和发展情况

近年来，人们已经逐渐意识到焚烧和填埋处理垃圾的方式会造成土地侵占和生态环境污染，因此，如何妥善处理城市生活垃圾已变成城市管理工作的首要任务。由于城市生活垃圾具有资源化利用的价值和属性，国际上许多国家早在上个世纪70年代就着手研究城市固废的再利用。

（一）德国

1、立法

德国是国际上做城市生活垃圾处理比较先进的国家，早在1972年德国就推行了侧重于垃圾监管和末端处理的《废弃物处理法》。该法案是德国历史上第一部与垃圾处理相关的法案。1991年德国颁布《包装垃圾条例》，要求生产者对生产产品的包装物负责。1996年，德国将《废弃物处理法》法案重新修订，颁布《循环经济与废弃物管理法》，将固废处理重点向固体废物的减量、资源化利用和无害化处理转移。2005年德国又出台《垃圾填埋条例》，要求垃圾必须经过预处理后才可以进行填埋。经过几十年的不断探索，德国目前已形成了较为系统、健全的生活垃圾处理和收费的法制体系，为生活垃圾的资源化和无害化处理提供了法律基础和保障。

2、经济手段

除了颁布相关法律法规，德国还运用经济政策等手段对生活垃圾处理领域进行调控。例如，德国实行居民进行垃圾分类投放，通过制定生产者付费制度实现垃圾减量，利用经济政策激励和引导城市生活垃圾从源头开始减量。

具体来说，德国多数城市采用“定额收费+计量收费”的模式，政府部门根据各户居民家庭实际垃圾产生量，家庭居住人口数，家庭垃圾倾倒频率，社区垃圾收运频次，以及不同垃圾种类制定垃圾缴费额。费用由城市管理局下属的垃圾管理部门统一收取。居民所缴纳的生活垃圾处理费将被用于垃圾的中末端处理。此种垃圾收费制度直观地体现多产生多付费的原则，有利于实现居民在源头减量。

3、构建产业链条

德国政府意识到生活垃圾的处理除了应该建立法治制度和实行经济激励，更应该在该领域建立完整的产业链条。因此，德国采取PPP模式（公共部门与企业在某些公用事业项目的建设或运营中进行相互合作的一种模式），采取招投标方式，引入第三方企业进行城市生活垃圾处理工作。第三方企业通过将垃圾分类收集并运输至末端处理。例如，德国的GMVA电厂，将回收后的垃圾焚烧，焚烧后产生的电能合并入城市电网，售价和市政电能统一。垃圾焚烧发电厂除了接受政府补贴和收取市民所支付的垃圾处理费作为运营成本之外，还可凭焚烧垃圾产生的电能获得部分收益。如今，德国城市生活垃圾回收利用率已居于欧洲龙头，固废处理已为德国带来了超过500亿欧元的年收益，成为了德国重要的经济支柱之一。

（二）日本

1、立法

焚烧和填埋是日本早期处理城市固体废弃物的主要方法，但由于日本国土面积小，难以负担日益增长的焚烧填埋用地需要，因此日本逐渐将固废处理的重点向源头减量和资源的循环利用方面转移。日本政府于1941 年重新修订了 1900 年制定的 《污物扫除法》。20世纪70年代相继出台了《废弃物处理法》、《循环型社会形成推进基本法》、《资源有效利用促进法》等相关法律法规，明确规定了政府、企业和民众的废弃物处理责任。此后，日本各地区又参照总体法律框架和规划方案，陆续出台了各地的垃圾分类标准和垃圾收费标准等。

2、经济手段

同德国一样，日本对城市生活垃圾采取生产者付费原则，目的是为了形成垃圾源头减量。二战后，由于国家经济衰退以及环境污染问题，日本政府以定额的方式向部分城市征收垃圾处理费。但是由于定额收费制度缺少公平性，也不能起到激励民众减少垃圾排放的作用，随后的几十年，日本各地政府开始逐渐淘汰定额收费制度，根据各个地方具体情况，逐步开始实施不同的征收政策。

截至目前，日本已衍生出单一计量制、累进计量制、定额免费制、收费补助组合制、定额计量组合制等不同计量制度。相对于其他国家，日本多种形式的收费制度更灵活，利于适应不同地方实际情况，促进居民缴费最大化。同时，为确保垃圾收费制度得以有效性运行，日本政府每年定期对新的生活垃圾收费制度进行实施效果检查评价，并每五年进行一次结构优化调整，确保政策可以适应社会变化。

（三）中国

1、立法

同日本和德国一样，我国在规范城市生活垃圾处理之初首先着手于推行法律法规。20世纪90年代，我国出台了第一部关于城市固废污染防治相关的法律《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）。此后，相关部门又先后出台《中华人民共和国环境保护法》《土壤污染防治行动计划》等固体废弃物处理配套法律法规。

2020年我国新修订了《固废法》并提出县级以上地方人民政府结合本地实际情况，按照产生者付费原则，建立起生活垃圾处理收费制度。为保证源头减量的效果，该法主张所建立起的生活垃圾处理收费标准需充分体现分类计价、计量收费的特征。同时，该法还进一步规范了固体废物全程处理原则，即明确了城市固体废物污染环境防治坚持减量化、资源化和无害化原则；要完善生活垃圾、建筑垃圾、农业固体废物、危险废物污染环境防治制度等。

2、经济手段

自上世纪九十年代起，北京率先推行城市生活垃圾收费制度，收费标准为30元/年/户。2002 年，原国家发展计划委员会、财政部、建设部和国家环境保护总局公开发布了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》，该通知的发布标志着城市生活垃圾处理收费制度在全国范围内的正式建立。多数省、直辖市根据自身实际情况，颁布了相关的地方性法规。

我国当前的生活垃圾收费模式主要有包括计量收费和定额收费两种。其中，按量收费的收费额度取决于是按照居民产生垃圾的多少，产生垃圾量越高，收费越多。按量收费能有效影响居民的投放行为，但按量收费操作比定额收费和按用水量收费复杂、繁琐。按量收费是我国未来征收垃圾处理费的方向，但目前只有广州市部分试点区采用计量收费，其他城市采用按量收费还比较少。定额收费一般是指按照固定的金额收费，收费金额高低与生活垃圾产生量没有关联，采用定额收费简单、易操作、管理难度小、矛盾小，同时可适当增加财政收入，提高居民的环保意识，但对减量化、资源化作用较小。我国目前采用定额收费的城市比较多。

3、构建产业链条

垃圾的产生离不开人们的日常生产和生活。随着城市化进程的逐步发展，越来越多的人聚集于城市，在为城市贡献巨大价值的同时，也使得城市生活垃圾量激增。根据住建部公布的《城乡建设统计年鉴》数据显示，2007年至2018年，我国城市生活垃圾清运量从22,324万吨增长至29,461万吨，年复合增长率达到2.55%。我国的城市生活垃圾分类和减量已势在必行。近年来我国已在全国范围内开展生活垃圾分类，目的是为了减少垃圾处理造成的污染问题，减少城市生活垃圾中末端处理强度，促进垃圾资源化利用。

随着垃圾分类在垃圾处理前端开展，垃圾处理中末端的建设也随之进行。以北京市为例，北京要求未来几年要加快建设可回收物体系，完善可回收物“点-站-中心”设施体系，2022年完成新建和改造提升600座生活垃圾分类驿站，同时建设中转站、分拣中心。此外北京还培育规模化垃圾分类处理相关龙头企业托底收集低值可回收物，健全面向可回收物的回收体系，建立上门回收、有偿回收等机制。完善有害垃圾分类收运收集运输体系，规范处置。同时，北京市还将加快末端处理设施和厨余垃圾处理设施升级改造，缓解厨余垃圾收运压力。推进循环经济园、转运站建设。积极规划、建设生活垃圾焚烧厂、垃圾综合处理厂等。

二、对策建议

虽然我国城市生活垃圾激增，但是生活垃圾的循环利用率依然偏低。和日本、德国等生活垃圾处理较为完善的国家相比，我国城市生活垃圾的处理无论是体系建设还是处理技术，都处于初始阶段，因此需要凝结各方力量，一方面学习国外先进经验，另一方面结合中国特色，因地制宜地构建适用于本国的新政策、新路线、新运行体系。民生智库结合日本和德国经验，提出如下建议：

1、建设和完善产业链，优化PPP模式

垃圾的前端分类和后端处理密不可分，它关系着垃圾减量化、资源化和无害化处理的效果。因此，在注重垃圾分类处理前端教育宣传、推动垃圾分类、促进源头减量的同时，也要注意发展中后端建设。

德国政府采用PPP模式，即由引入第三方发电站运营垃圾终端处理，垃圾焚烧发电产生的电量算作收益，发电厂自负盈亏。其优点主要在提高垃圾处理工作效率的同时，吸引社会资本参与垃圾处理项目，有利于分担政府财政压力。此外，政府为单一的主体，在技术研发、资金使用效率以及设备投入使用速度上不如社会资本，但社会资本的逐利性可能会造成负面影响，因此需要政府作为监督方对其进行监督。这也就是说，终端处理厂会自主研发焚烧发电技术，提升处理效率。但焚烧厂可能在焚烧垃圾时控制成本，导致焚烧过程造成的污染问题被视而不见，因此，政府作为监督一方，可以确保垃圾无害处理。

我国目前政府和企业合作模式发展还不纯熟，未来还需大力发展末端建设，积极开展与第三方合作，发挥政府部门监督职能。

2、垃圾分类收费模式和计量模式多样化

对垃圾实行收费是促使垃圾源头减量的重要手段。日本和德国的垃圾收费制度均取得了显著的正向效果。我国垃圾处理费属于公共事务性支出，早年由政府部门全部承担，但随着人口数量递增、经济增长等因素影响，垃圾处理费用激增，造成政府负担过重的情况。因此为了起到垃圾源头减量以及减少政府部门负担的作用，我国也已在全国各地逐步推行垃圾收费制度。

参考日本和德国，经历了几十年的运转，两国均采用多样化收费模式和计量方式。德国采用“定额收费+计量收费”的模式，根据各户居民家庭实际垃圾产生量，家庭居住人口数，家庭垃圾倾倒频率，社区垃圾收运频次，以及不同垃圾种类制定垃圾缴费额。日本采取单一计量制、累进计量制、定额免费制、收费补助组合制、定额计量组合制等5种计量模式，且每五年有组织对收费情况和额度进行评估，根据实际情况再进行修改。

由于我国地域广，各地区情况都有所不同，过去采取单一的收费模式没有考虑不同人群的实际情况，也很难满足居民群体不同的缴费需求。例如，我国大多数城市只采取定额收费制度，广州只有部分试点采取计量收费；北京目前仍采取1999年制定的垃圾处理收费标准的定额收费制度。因此，考虑到近年来通货膨胀以及社会实际情况随时间改变等因素的影响，建议未来我国各省市对于垃圾收费机制的制定因地制宜，并建立长期追踪评估机制，适时对收取费用额度和收费模式进行评估和调整。

参考文献：

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[5]胡建文,杨凯,王辉,车越.国内外生活垃圾处理收费制度述评及其对上海的借鉴[J].环境卫生工程,2013,21(05):15-18.

[6]《2020年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》https://www.hbzhan.com/news/detail/139899.html环保在线